Questions principales concernant la réforme territoriale - Intercommunalité

La possibilité de créer des nouveaux pays a été supprimée par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010. L'existence des pays déjà constitués n'a toutefois pas été remise en cause.

La loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 crée les Pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) et permet aux pays existants de se transformer en PETR qui fonctionnent comme des syndicats mixtes.

Aux termes de la loi, les pays actuels déjà constitués en syndicats mixtes se transforment automatiquement en PETR sauf s'ils s'y opposent. Les pays actuels constitués en associations peuvent se transformer en PETR, selon la même procédure que celle de création d'un syndicat mixte. Enfin, des intercommunalités à fiscalité propre qui ne sont pas constituées en pays, peuvent créer un PETR selon la même procédure.

A ce jour, aucun texte ne prévoit explicitement les compétences ou missions qui pourront être exercées par les PETR, ni aucune modalité particulière de financement.

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Le coefficient d'intégration fiscale dépend des compétences exercées par l'intercommunalité. Elle dépend donc du nombre et de la nature des compétences que le nouvel EPCI issu de la fusion décidera de conserver et d'exercer.

Pour ce qui concerne la fixation des taux de fiscalité en cas de fusion d'EPCI à fiscalité propre, il y a lieu de se reporter à la note de la DDFIP jointe en annexe.

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Le principe est qu'en cas de fusion de plusieurs EPCI, le nouvel EPCI qui en résulte exerce l'ensemble des compétences exercées auparavant par les EPCI fusionnés. Il dispose de trois mois à compter de la fusion pour décider, le cas échéant, de restituer aux communes certaines compétences optionnelles détenues en sus du nombre légal, et de deux ans pour décider, le cas échéant, de restituer aux communes tout ou partie des compétences facultatives. Pendant ce délai de trois mois ou deux ans, les compétences optionnelles et facultatives sont exercées par le nouvel EPCI dans les conditions où elles l'étaient avant la fusion.

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Il n'y a pas à proprement parler de délai pour achever la fusion. S'agissant des compétences, ce sont les délais mentionnés dans la réponse précédente qui s'imposent. Pour ce qui concerne la fiscalité, les délais dont dispose le nouvel EPCI pour assurer le lissage des taux des différents produits de la fiscalité sont fixés par le code général des impôts.

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Au sein du nouvel EPCI, une répartition des charges différenciée selon les périmètres des anciens EPCI fusionnés ne peut se concevoir que pendant la période transitoire d'exercice des compétences agglomérées, c'est-à-dire avant que le nouvel EPCI se soit prononcé sur la conservation ou la restitution des compétences optionnelles et facultatives, ainsi que pendant la période de lissage des taux applicables aux produits de la fiscalité prévus par le code général des impôts.

En dehors de ces circonstances, c'est le principe constitutionnel de l'égalité des usagers devant le service public et devant les charges publiques qui s'applique.

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La règle générale est que les agents qui participent à l'exercice d'une compétence au sein d'une collectivité territoriale suivent cette compétence si elle est transférée à une autre collectivité territoriale.

La jurisprudence considère toutefois que cette règle ne trouve pas à s'appliquer lorsqu'une compétence est restituée aux communes par un EPCI car, aux termes des textes et dans l'esprit même de l'intercommunalité, les transferts se font logiquement des communes vers l'EPCI et non l'inverse.

Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe), actuellement en cours de discussion au Parlement, envisage cette hypothèse et prévoit qu'en cas de restitution d'une compétence aux communes par un EPCI, les agents qui concourraient à son exercice, sont remis à disposition des communes. Les conditions pratiques de ces remises à disposition qui, le plus souvent, concernent des fractions d'équivalent temps plein, sont alors fixées par des accords conventionnels entre l'EPCI et ses communes.

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Lorsque les EPCI qui fusionnent étaient soumis à des régimes différents (taxe ou redevance), il est nécessaire que l'harmonisation se fasse dans les plus brefs délais dans la mesure où les systèmes de taxe et de redevance ne peuvent pas coexister au sein d'un même EPCI, en vertu du principe d'égalité des usagers devant le service public et devant les charges publiques.

Lorsque le système est homogène mais que les taux appliqués étaient différents entre les EPCI fusionnés, le nouvel EPCI dispose d'un délai de cinq ans pour lisser le taux de la taxe ou de la redevance sur l'ensemble de son périmètre.

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Le financement du service public d’assainissement collectif est habituellement assuré par la redevance d’assainissement. Les différenciations tarifaires de cette redevance pour service rendu ne peuvent se justifier que par des différences de situation entre les usagers, par des spécificités dans les conditions d’exploitation du service ou des investissements particuliers sur une zone donnée.

La fusion de deux communautés de communes dont les tarifs de redevance avaient été fixés différemment impose donc un examen de la situation des usagers pour fixer la redevance équitablement au regard du service rendu aux usagers du nouveau périmètre fusionné.

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Le code général des collectivités territoriales prévoit que "l'ensemble des personnels des EPCI fusionnés est réputé relever de l'EPCI issu de la fusion dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes". Cela signifie qu'en cas de fusion, tous les agents des EPCI fusionnés sont repris par le nouvel EPCI résultant de la fusion et bénéficient d'une protection statutaire ou contractuelle dans leur emploi, leur rémunération et leurs avantages au moment de la fusion.

Dans l'hypothèse où la fusion induit une réorganisation des emplois, la commission administrative paritaire compétence du nouvel EPCI doit être avisée des changements envisagés, notamment pour ce qui concerne le lieu de travail ou la situation individuelle des agents.

Il est indispensable que toutes les opérations concernant les personnels soient préparées le plus en amont possible par les EPCI appelés à fusionner et que les agents soient accompagnés avant et après la fusion dans le processus de réorganisation des services qui en résulte.

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Le principe fixé par le code général des collectivités territoriales est que l'ensemble des biens, droits et obligations des EPCI fusionnés sont transférés à l'EPCI issu de la fusion. Par ailleurs, la fusion d'EPCI est toujours effectuée à titre gratuit, excluant donc le paiement, sous quelque forme que ce soit, d'indemnité, droit, taxe ou autre.

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Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRé) prévoit que le préfet doit arrêter un schéma départemental de coopération intercommunale avant le 31 décembre 2015. Dès la publication de ce schéma et avant le 30 avril 2016, il prend les arrêtés de périmètre correspondant aux projets de fusion ou d'extension de périmètre d'EPCI figurant dans le schéma et les soumet à la consultation des collectivités territoriales concernées. Les fusions et extensions de périmètre d'EPCI doivent être prononcées avant le 31 décembre 2016 pour une entrée en vigueur le 1er janvier 2017.

Dans la mesure où le projet de loi NOTRé est en cours d'examen au Parlement et ne sera vraisemblablement pas adopté avant le printemps 2015, il est possible que le calendrier prévu soit modifié.

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Juridiquement, il est possible qu'une commune change d'intercommunalité à fiscalité propre dans le cadre de la révision de la carte intercommunale, sous deux conditions :

- que ce changement n'entraîne pas de discontinuité territoriale,
- qu'il soit prévu dans le schéma départemental de coopération intercommunale de modifier, par fusion ou extension, le périmètre de l'EPCI dont la commune voudrait faire partie.

La première condition correspond à l'un des objectifs majeurs de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

La seconde condition traduit l'esprit de la révision de la carte intercommunale dont le but n'est pas de permettre aux communes qui le souhaitent de changer d'intercommunalité mais de renforcer ces intercommunalités, tant sur le plan démographique que sur celui des compétences. Le départ d'une commune d'un EPCI à fiscalité propre pour en rejoindre un autre ne peut donc que s'inscrire dans un projet plus global.

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Il n’existe aucun obstacle à la création d’une telle intercommunalité. Le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe) reprend le système actuel. Tout projet de création d’une intercommunalité interdépartementale doit être soumis à l’avis de la commission interdépartementale de la coopération intercommunale (CDCI), dans sa formation interdépartementale. La formation interdépartementale est composée des membres des CDCI des départements concernés et présidée conjointement par les préfets de ces départements. La formation interdépartementale dispose des mêmes pouvoirs que la formation départementale.

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Comme la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, le projet de loi NOTRé donne au préfet la possibilité de procéder à des fusions et à des modifications de périmètre d'EPCI à fiscalité propre.

Dès lors, il sera possible, dans le cadre de la révision de la carte intercommunale, de modifier le périmètre d'un EPCI à fiscalité propre en lui adjoignant des communes venant d'un autre EPCI à fiscalité propre appelé à disparaître par rattachement de toutes ses communes à des EPCI voisins ou à voir lui-même son périmètre modifié.

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